□ 劉啟川

獨具中國特色的權(quán)責(zé)清單制度已成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度抓手，其在優(yōu)化營商環(huán)境、推進政務(wù)公開等中國式現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性制度效用。那么，權(quán)責(zé)清單制度的實際運行效果如何、存在哪些問題、如何提升質(zhì)效等是當(dāng)前如何更好發(fā)揮權(quán)責(zé)清單制度基礎(chǔ)性效用需要認真對待的問題。

權(quán)責(zé)清單制度的司法適用考察及其問題

為客觀、有效地考察權(quán)責(zé)清單制度的運行狀況和基本效果，筆者通過司法視角，以檢索到的1019件行政案由的有效裁判文書作為分析樣本，并從適用主動性、適用方式、適用目的和適用效果四個維度展開系統(tǒng)考察。

（一）適用主動性及其差異

在樣本案例中，行政相對人、行政機關(guān)和法院并不全然主動適用權(quán)責(zé)清單。行政相對人和行政機關(guān)是主動適用權(quán)責(zé)清單的主體，近乎占據(jù)權(quán)責(zé)清單司法適用的90%。相較于行政相對人和行政機關(guān)，法院主動援引權(quán)責(zé)清單的占比較低，并且多存在于舉證、質(zhì)證、查明事實等階段。

（二）適用方式迥異及其表征

樣本案例中，行政相對人、行政機關(guān)和法院適用權(quán)責(zé)清單的方式各不相同，主要表現(xiàn)為作為依據(jù)、作為說理內(nèi)容以及與相關(guān)法律規(guī)范一并作為依據(jù)或說理內(nèi)容三種方式。行政相對人與行政機關(guān)在權(quán)責(zé)清單司法適用上皆存在“唯一依據(jù)”和“依據(jù)之一”兩種方式，但是，兩種方式的適用程度大相徑庭。

法院適用權(quán)責(zé)清單的方式主要有三種情形：第一，權(quán)責(zé)清單作為唯一審查依據(jù)；第二，權(quán)責(zé)清單作為唯一說理依據(jù)；第三，權(quán)責(zé)清單與相關(guān)法律規(guī)范一并作為說理依據(jù)，這是法院適用權(quán)責(zé)清單最為常見的方式。

（三）適用目的多樣性及其表現(xiàn)

第一，行政相對人的適用目的。在援引態(tài)度上，樣本案例中行政相對人基本將權(quán)責(zé)清單作肯定性援引，并且援引目的呈現(xiàn)多元化，而作否定性援引的占據(jù)比例較為有限。

第二，行政機關(guān)的適用目的。實踐中存在兩種情形：一是行政機關(guān)單方適用權(quán)責(zé)清單；二是行政相對人先行援引而后行政機關(guān)被動援引權(quán)責(zé)清單。對于第一種情形，行政機關(guān)在單方適用權(quán)責(zé)清單時均采取了肯定性援引，以此作為行政行為的依據(jù)。對于第二種情形，行政機關(guān)出現(xiàn)了肯定性援引和否定性援引兩種截然不同的適用態(tài)度。

（四）適用效果多元性及其解釋

若以法院對當(dāng)事人援引權(quán)責(zé)清單作出回應(yīng)與否為標準來看權(quán)責(zé)清單的適用效果，那么，可以將法院評判權(quán)責(zé)清單的態(tài)度看作“積極回應(yīng)”，反之為“不予回應(yīng)”。在“積極回應(yīng)”中，法院最終對權(quán)責(zé)清單的法律效力作出判定的僅有246份，占樣本案件的24.1%，并在適用效果上表現(xiàn)為肯認和否認兩種裁判立場。

權(quán)責(zé)清單的法律性質(zhì)及其功能定位

（一）權(quán)責(zé)清單法律性質(zhì)重述及其效力外溢性

權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)隸屬于行政規(guī)范性文件，并且將其定性為內(nèi)部行政規(guī)范性文件更為妥當(dāng)。首先，之所以將權(quán)責(zé)清單定性為行政規(guī)范文件，是因為權(quán)責(zé)清單已具備規(guī)范性的標準和特質(zhì)——普遍性、抽象性、導(dǎo)向性和強制性。其次，權(quán)責(zé)清單的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為內(nèi)部行政規(guī)范性文件，因為權(quán)責(zé)清單符合內(nèi)部行政規(guī)范性文件的基本條件。那么，權(quán)責(zé)清單是否不具有外部效果？答案是否定的?！吧婕跋鄬θ藱?quán)利義務(wù)”標準并不能阻止內(nèi)部行政規(guī)范性文件法律效力或法律效果的外溢。

（二）功能定位之一：是行政相對人的維權(quán)依據(jù)

相較于行政機關(guān)和法院，行政相對人司法適用權(quán)責(zé)清單的比例最高。究其原因，這是行政相對人訴諸權(quán)責(zé)清單規(guī)范性的表現(xiàn)。行政相對人傾向于把權(quán)責(zé)清單作為其維權(quán)的依據(jù)，一方面，源自權(quán)責(zé)清單規(guī)范效力的外部性；另一方面，得益于權(quán)責(zé)清單便民性的制度優(yōu)勢。

（三）功能定位之二：是行政機關(guān)的自制工具

行政機關(guān)對自行編制的權(quán)責(zé)清單并沒有表現(xiàn)出足夠的信心和適用熱情，在適用態(tài)度上，甚至還出現(xiàn)了一定數(shù)量的“否定性援引”案件。這與行政機關(guān)依然遵循權(quán)責(zé)清單“行政自制”思維有關(guān)。究其本質(zhì)，存在于行政訴訟中的“補充論”“變更論”“自制論”等“否定性援引”屬于行政機關(guān)自我糾錯，也是“行政自制”的應(yīng)有之義?？梢哉f，行政機關(guān)在司法過程中適用的消極態(tài)度也是權(quán)責(zé)清單行政自制性的內(nèi)在要求。

（四）功能定位之三：是法院的裁判依據(jù)

第一，理念變革。在司法實踐中，權(quán)責(zé)清單應(yīng)作為評判具體案件是非以及判斷當(dāng)事人行為正當(dāng)性的依據(jù)。事實上，法院適用權(quán)責(zé)清單的態(tài)度承繼了機械司法傳統(tǒng)，但是，法院積極的回應(yīng)率和不斷上漲的主動援引率已然展現(xiàn)回應(yīng)型司法的特征。

第二，基本規(guī)律。法院適用權(quán)責(zé)清單基本遵循了從“合法性判斷”到“實質(zhì)性適用”的適用邏輯。

提升權(quán)責(zé)清單制度質(zhì)效的法治路徑

（一）尊重行政相對人無條件適用權(quán)責(zé)清單

認真對待行政相對人適用權(quán)責(zé)清單，應(yīng)當(dāng)成為行政機關(guān)和法院的基本態(tài)度，也應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)化權(quán)責(zé)清單適用的基本理念。除了信賴保護的法理依據(jù)和權(quán)責(zé)清單的制度優(yōu)勢外，更為重要的是，這是堅持以人民為中心的具體實踐。

（二）行政機關(guān)優(yōu)化權(quán)責(zé)清單的法治化進路

1.補正權(quán)責(zé)清單的“正確性效力”

首先，在合法性上，行政機關(guān)在編制權(quán)責(zé)清單之時，應(yīng)當(dāng)嚴格遵循法律法規(guī)和規(guī)章等實體法規(guī)范，不得與其相抵觸，做到應(yīng)編盡編，切實做到“清單之外無權(quán)力”。與此同時，根據(jù)實體法規(guī)范的立改廢，及時對權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整。其次，在合理性上，不僅要求權(quán)責(zé)清單事項符合法的基本理念和基本原則，而且，容許法律法規(guī)和規(guī)章之外的法律規(guī)范進入權(quán)責(zé)清單的基本前提也是符合“社會對值得的、更好的‘公共善’的認知和期待”。

2.行政機關(guān)適用權(quán)責(zé)清單的應(yīng)然態(tài)度及其規(guī)則

行政機關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)審慎對待編制和適用權(quán)責(zé)清單行為，而且應(yīng)當(dāng)讓行政相對人有安全感和信賴感。其一，但凡行政相對人和人民法院主動援引權(quán)責(zé)清單之時，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)并作出相應(yīng)解釋，同時，應(yīng)當(dāng)檢視權(quán)責(zé)清單是否完全具有“正確性效力”，如果“正確性效力”缺失，應(yīng)當(dāng)及時予以補正。其二，行政機關(guān)主動適用權(quán)責(zé)清單時，有兩種方案可供選擇：一是行政機關(guān)單獨適用權(quán)責(zé)清單；二是將權(quán)責(zé)清單與作為其來源的法律規(guī)范共同作為依據(jù)。其三，行政機關(guān)違反權(quán)責(zé)清單或逸脫權(quán)責(zé)清單的，在行政相對人提出異議時，應(yīng)當(dāng)說明理由，未說明理由或理由不成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

（三）法院適用權(quán)責(zé)清單的規(guī)則體系建構(gòu)

第一，應(yīng)貫徹回應(yīng)型司法理念，實質(zhì)性化解行政爭議。將權(quán)責(zé)清單納入法院審查或援引的范圍既是新時代回應(yīng)型司法的應(yīng)有之義和現(xiàn)行體制下人民法院司法能力的重要表征，也是全面推進法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

第二，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)次序性審查適用規(guī)則體系。具體而言，法院應(yīng)當(dāng)先行就權(quán)責(zé)清單是否存在超越權(quán)限、違背法定程序以及違反上位法規(guī)定等合法性問題展開審查，如果問題已解決，審查環(huán)節(jié)即終止。如果問題尚未解決尤其是權(quán)責(zé)清單不存在合法性問題，那么，法院應(yīng)當(dāng)就權(quán)責(zé)清單是否存在無依據(jù)損益的合理性問題予以判斷。

第三，應(yīng)構(gòu)建法院外部銜接機制。其一，明確事前權(quán)責(zé)清單編制府院銜接機制。一方面，在行政機關(guān)編制和動態(tài)調(diào)整權(quán)責(zé)清單過程中，可以通過征求意見、研討會商、業(yè)務(wù)培訓(xùn)交流等方式建立與法院的銜接互動機制；另一方面，在法院審查適用權(quán)責(zé)清單的過程中，可以就合法性標準、法律適用等問題建立會商機制和常態(tài)化溝通協(xié)商機制。其二，建構(gòu)后續(xù)處理機制。有必要借鑒外部行政規(guī)范性文件附帶審查制度中向制定機關(guān)提出司法建議、向相關(guān)機關(guān)抄送司法建議、報送上級法院備案等在內(nèi)的司法建議制度。

（原文刊載于《中國法學(xué)》2025年第2期）